十四五时期：审计发展的新要求与新使命
——访北京国家会计学院校长秦荣生
采访整理/郭伟王方圆
编者按：“十四五”规划和年远景目标纲要作为指导今后5年及15年国民经济和社会发展的纲领性文件，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的“三新”主线贯穿全文，鲜明彰显高质量发展的主题。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相促进的新发展格局，是我国高质量发展的客观要求。审计（国家审计、内部审计和CPA审计）作为*和国家综合监督的重要组成部分，着眼于促进国家和组织的高质量发展，推动“十四五”时期所提出的规划目标的顺利实施，成为“十四五”时期审计的新要求和新使命。我们就此话题专访了北京国家会计学院校长秦荣生。
尊敬的秦校长，您好！很高兴您能接受我们的专访。十四五时期，我国审计领域有哪些新要求呢？
秦荣生：“十四五”规划和年远景目标纲要作为指导今后5年及15年国民经济和社会发展的纲领性文件，为我国各行业未来发展指明了方向。
审计（包括国家审计、内部审计和CPA审计）作为国家治理体系和治理能力的基石和保障，应促进国民经济发展和为社会、组织增加价值，着眼于国家和组织发展战略，推动国家和组织“十四五”时期所提出的战略目标的顺利实施，就成为“十四五”时期审计的新要求。
第一，加强*对审计工作的全面领导。“十四五”规划和年远景目标纲要在“第二章指导方针”中的“第二节必须遵循的原则”中提出“坚持*的全面领导。坚持和完善*领导经济社会发展的体制机制，坚持和完善中国特色社会主义制度，不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局能力和水平”。
在*和国家治理体系中，*的坚强领导是最本质的特征和最大制度优势。审计是推进全面从严治*、开展反腐败斗争的重要力量，审计工作是*和国家事业的重要组成部分，也是*和国家治理体系的重要组成部分。无论是国家审计还是内部审计、CPA审计，都必须以加强*的领导特别是*中央集中统一领导为根本目标，都要在*的坚强领导下不断向前发展，从组织形式、职能定位等方面优化审计的治理能力，为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局提供有力支撑，保障*的事业兴旺发达和国家长治久安。
“十四五”时期，*组织应进一步明确*对审计工作的全面领导，完善*领导审计工作的体制和相关工作机制。
第二，加快会计服务业的国际化发展。“十四五”规划和年远景目标纲要在“第十三章促进国内国际双循环”中的“第二节提高国际双向投资水平”中提出“完善境外生产服务网络和流通体系，加快金融、咨询、会计、法律等生产性服务业国际化发展，推动中国产品、服务、技术、品牌、标准走出去”。
服务中国企业走出去需要，探索、总结、推广现代会计服务业在推动境外投资和服务的实践经验，及时提供中国企业走出去需要的会计、审计、税务、金融服务等服务内容，充分发挥会计服务业在对外开放中的作用，为企业发展提供支撑。
在经济全球化背景下，市场资源在全球范围内配置、国际资本市场的发展以及跨国公司的大量涌现，对于真实可靠、公允可比的财务会计信息的依赖程度大大提高。这种全球化的社会经济环境推动了会计服务业的国际化，也对各国经济与世界经济的融合发展起着重要的作用。我国会计服务业在国际化浪潮中应该如何抓住机遇、赢得挑战，走出一条适合中国特色的国际化发展道路是每一位理论工作者和实务工作者都应思考的问题。
第三，完善国有企业的公司治理机制。“十四五”规划和年远景目标纲要“第十九章激发各类市场主体活力”中的“第二节推动国有企业完善中国特色现代企业制度”要求“建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，加强董事会建设、落实董事会职权、使董事会成为经营决策主体。”第五节“促进民营企业高质量发展”要求“引导有条件的民营企业建立现代企业制度”。
审计与公司治理存在内在的联系，审计是公司治理的基石和重要保障。一方面，从审计发展历史看，公司治理的发展决定了审计的发展，公司治理的目标决定了审计的定位，公司治理的完善程度决定了审计的发展和成熟程度。审计参与公司治理的广度和深度，是衡量审计基石作用的标准和尺度。另一方面，审计在公司治理体系中发挥重要的保障作用。审计服务于公司治理体系，承担着对公司治理体系中相关主体实施监督和制约的职责，是公司治理体系中相互制衡的一项制度安排。
国家审计、内部审计和CPA审计在公司治理体系中可以有效发挥监督与制衡作用，揭露和查处经营管理层重大违法违纪问题，提出完善和改进的措施与建议，规范公司经营管理者的行为。
第四，实施*府综合财务报告审计制度。“十四五”规划和年远景目标纲要“第二十一章建立现代财税金融体制”中的“第一节加快建立现代财*制度”要求“完善权责发生制*府综合财务报告制度。”
年12月12日，国务院以国发〔〕63号批转财*部《权责发生制*府综合财务报告制度改革方案》。该《方案》分建立权责发生制*府综合财务报告制度的重要意义，指导思想、总体目标和基本原则，主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤、组织保障7部分。
财*部于年制定发布了*府财务报告编制办法和操作指南等三项制度，初步构建起*府财务报告制度框架体系，为开展*府财务报告编制试点工作提供基本规范。
年，财*部印发了《*府财务报告编制办法（试行）》《*府部门财务报告编制操作指南（试行）》和《*府综合财务报告编制操作指南（试行）》三项制度，进一步推进权责发生制*府综合财务报告制度改革。
按照“十四五”规划要求，财*部将继续完善*府财务报告编制，加强与审计部门沟通，推动制定*府财务报告审计制度，研究制定适合我国国情的*府财务报告公开制度。
第五，加强对碳达峰碳中和审计研究。“十四五”规划和年远景目标纲要在“第三十八章持续改善环境质量”中的“第四节积极应对气候变化”中提出“要落实年应对气候变化国家自主贡献目标，制定年前碳排放达峰行动方案。锚定努力争取年前实现碳中和，采取更加有力的*策和措施。”
完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型。加大甲烷、氢氟碳化物、全氟化碳等其他温室气体控制力度。提升生态系统碳汇能力。
碳审计作为环境审计的一部分，简单地说就是由审计对*府和企业在履行碳排放责任方面所进行的检查和鉴证，是对碳排放管理活动及其成果进行独立性监督和评价的一种行为。对于碳审计在国内来讲还是一个相对陌生的词汇，目前国内还未编制相应的审计标准。另外，碳审计需要被审计单位的碳消耗的报表、产品生产情况和各行业碳排放的标准和计量，还需要被审计单位碳排放的管理情况等。对于上述问题，急需对碳审计进行研究和实施。
第六，加强领导干部自然资源资产离任审计。“十四五”规划和年远景目标纲要在“第三十八章持续改善环境质量”中的“第五节健全现代环境治理体系”中提出“加强领导干部自然资源资产离任审计”。
自然资源资产保护和增值是落实绿色发展理念、建设美丽中国、满足人民对美好生活需要的基础环节。然而，我国资源环境问题较为严峻。
为此，*和国家高度重视生态文明治理体系建设，*的十八届三中全会提出开展领导干部实行自然资源资产离任审计，年开始试点探索经验，到年开始在全国普遍试点，年6月，习近平总书记主持中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》。此后，中办、国办明确从年起，领导干部自然资源资产离任审计由试点阶段进入全面推开阶段，这标志着一项全新的、经常性的审计制度正式建立。年5月，中央审计委员会第一次会议批准了年的领导干部自然资源资产离任（任中）审计计划。
领导干部自然资源资产离任审计是当代中国生态环境治理的需要，是基于中国特色*府环境的制度创新，是审计在*和国家监督体系中发挥作用的重要方式。
第七，发挥审计在国家安全中的作用。“十四五”规划和年远景目标纲要“第十五篇统筹发展和安全建设更高水平的平安中国”要求“坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程中的各种风险，筑牢国家安全屏障。”要统筹发展和安全，确保总体国家安全，而审计是确保国家和组织安全的重要手段。
审计要在加强国家和组织安全体系和能力建设，完善国家和组织安全体制机制中发挥重要作用。加强国家和组织安全体系建设，健全国家和组织安全审计和监管制度。加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设，维护产业链、供应链安全，守住不发生重大风险的底线。经济安全是总体国家安全的基础。审计部门和人员在审计过程中，要兼顾国家经济安全和组织生产经营安全，着眼于促进国家和组织发展，确保国家和组织安全。
为了实现这一目标，审计部门和人员需要对被审计对象审计的重点从单一行为转向国家和组织层面，坚持总体安全观，促进实施安全战略，维护和保障国家和组织安全。
第八，构建*内监督为主的监督体系。“十四五”规划和年远景目标纲要“第六十章完善*和国家监督体系”中要求“完善*和国家监督体系，要求以*内监督为主导、推动各类监督贯通协调，形成常态长效的监督合力，使监督体系更好融入国家治理体系”。
改革现行监督体系的目标是加强*内监督，以*内监督为主导，更好发挥审计在监督体系中的积极作用。构建以*内监督为主导的监督体系：首先，建立和健全在*的领导下的纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督，落实全面从严治*的监督责任。其次，要充实发挥财会监督的基础性监督作用、生产技术安全部门的安全监督、法规部门的法律监督和国家审计的外部监督力量。最后，优化审计的专业监督和再监督的职责，要坚持有重点、有步骤、有深度、有成效的推进审计全覆盖。
年，中共中央组建中央审计委员会，完善了*领导国家审计工作的体制和相关工作机制。“十四五”时期，国有企业*组织应进一步明确*对内部审计的全面领导，完善*领导内部审计工作的体制和相关工作机制。
站在新发展阶段，您认为我国审计发展的新使命有哪些？
秦荣生：根据“十四五”时期对我国审计发展提出的新要求，审计应为实现新要求去完成新使命。研究审计发展的新使命，就是按照审计发展新要求，明确审计工作重点，切实把握现实的迫切需要，并做到着眼于未来。
新发展阶段中审计工作面临的新形势，*和国家对审计工作提出了更高要求，审计理论和实践领域热点、难点迸发。科学分析当前审计的新使命，并规划审计发展，既是理论问题，更是实践问题。
第一，加强*策措施落实情况跟踪审计。开展对贯彻落实*和国家重大*策措施的跟踪审计是*和国家赋予审计的一项重要职责。审计应加大对*和国家重大*策措施落实情况跟踪审计力度，加大对社会经济发展中各类风险隐患揭示力度。
对贯彻落实*和国家重大*策措施的跟踪审计是一项全新的审计工作，需要审计探索多样的审计方法，以提高审计质量，发挥审计的综合性监督作用。审计要持续组织对部门、地区和组织贯彻落实*和国家重大*策措施的跟踪审计，着力监督检查其落实*和国家重大*策措施、促进深化改革、防范和化解风险等措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，促进*和国家重大*策措施落地生根和不断完善。
审计要增强*治责任感、历史使命感、时代方位感，切实增强主动性和适应性，当好*和国家重大*策措施在部门、地区和组织贯彻落实的“督查员”。审计对*和国家重大*策措施在部门、地区和组织贯彻落实的跟踪审计的内容和重点，必须紧扣*和国家改革发展大局，突出*策措施落实与完善、重大项目落地与重要资金保障等，聚焦监督重点，推动*和国家重大*策措施在部门、地区和组织贯彻落实。
第二，构建权威高效的审计监督体系。构建“*统一指挥、全面覆盖、权威高效”的*和国家监督体系整体性功能和目标决定了要构建“集中统一、全面覆盖、权威高效”的审计监督体系。
构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥国家审计在审计监督体系中的主导作用。构建以国家审计为主体的审计监督体系的措施包括：
一是建立在*中央统一领导下的国家审计机构，强化国家审计的工作职责，优化和整合监督资源，调整撤销中央各部门的具有国家审计性质的职能，建立集中统一、权高效的审计体系和审计工作机制，保障国家审计依法独立行使审计监督权；
二是要整合充实国家审计工作力量，避免审计职责多部门行使，改变重复审计和无人审计并存的现状，发挥审计监督的效能，把监督资源集中起来，攥指成拳，形成合力；优化国家审计职责，要始终坚持有重点、有步骤、有深度、有成效的推进审计全覆盖；国家审计要强化对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。
第三，提高会计服务业的国际化水平。在经济全球化背景下，市场资源在全球范围内配置、国际资本市场的发展，对于会计服务的依赖程度大大提高，推动了会计服务业的国际化，也对世界经济的发展起着重要的作用。目前，我国会计服务业还不能满足中国企业走出去的需要，国际化水平较低。
会计服务不仅是服务业的有机组成部分，而且会计服务的发展对于引导和服务资本在全球范围内合理流动与有效配置、对于促进全球经济的稳定增长，具有不可替代的作用。
提高我国会计服务业的国际化水平，在外汇管理、出入境手续、会计市场对等开放等方面，创造有利于会计师事务所国际化发展的*策法律和市场环境，并积极统筹推动会计服务在我国大型国际项目合作、对外投资、企业境外上市、资本市场开放、境外资产监管管理等方面发挥作用。力争做到中国企业投资到哪里，会计服务触角就延伸到哪里。进一步致力于消除会计师事务所走出去在信息、*策、管理等方面的障碍，支持引导会计师事务所通过新设、合并、合作等方式，在中国企业境外直接投资比较密集的国家和地区建立分支机构以及国际网络，提高会计师事务所跨国服务能力和水平。
第四，聚焦经济高质量发展的审计。审计要不断提高*治站位，增强*治责任感和使命感，要以*治眼光提升审计工作的高度，要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，为公司构建新发展格局服务。
审计应通过揭露经济高质量发展中存在的问题，提出完善的整改措施，推动经济高质量发展，加大对经济发展中各类损失浪费的审计力度。审计应深入了解和正确把握经高质量发展中的新变化、新趋势，牢固树立审计围绕促进经济高质量发展的职能定位，促进经济高质量发展重大*策的贯彻落实。
审计要从全局性、全瞻性来看待和分析审计出来的各种问题，着力分析经济高质量发展的实施情况，客观揭示经济发展中面临的关键问题和突出矛盾。针对审计过程中发现的经济高质量发展不落实、不衔接、不配套等问题，审计应及时提出整改和完善措施。在新的发展阶段，审计要把促进经济高质量发展作为审计工作的最高目标。在审计工作中，要从微观领域入手，着力反映经济高质量发展中出现的苗头性、倾向性、普遍性的问题，使审计在促进贯彻落实经济高质量发展目标、推动经济高质量发展中发挥更大的作用。
第五，推进对*府综合财务报告的审计。近年来，全国各级审计立足推进深化财税体制改革，密切